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Zuletzt aktualisiert:
15.06.2007
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Datenbank - Asyl Statement zur Änderung des Zuwanderungsgesetzes |
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[Zurück zur vorherigen Seite} Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 28. März 2007 (2. Änderungsgesetz) Die parlamentarische Anhörung zum 2. Änderungsgesetz möchte amnesty international nutzen, um aus menschenrechtlicher Perspektive die geplanten Regelungen zu kommentieren und sie hofft, dass diese Aspekte bei der weiteren Bearbeitung des Gesetzesentwurfs berücksichtigt werden. Das Gesetz soll die Mindeststandards von insgesamt elf EU Richtlinien umsetzen. Aus flüchtlingsrechtlicher Sicht ist amnesty international der Auffassung, dass die europäischen Regelungen teilweise über die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Regelungen hinausgehen, so dass in dieser Hinsicht Nachbesserungsbedarf besteht. Dies trifft insbesondere auf den Abschiebungsschutz für Menschen zu, die vor willkürlicher Gewalt in einem bewaffneten Konflikt fliehen. Daher möchte amnesty international die Aspekte benennen, bei denen dem Umsetzungsbedarf durch die EU-Richtlinien durch den Gesetzentwurf nicht entsprochen wurde und die Berücksichtigung der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) eine Verbesserung des Gesetzentwurfs erforderlich macht. amnesty international kritisiert darüber hinaus das Gesetz, da es gesetzliche Verschlechterungen für Flüchtlinge einführt und bisherige Missstände nicht reformiert. Die Schaffung eines 2. Änderungsgesetzes ermöglicht nun eine grundsätzliche Überarbeitung des Zuwanderungsgesetzes, so dass amnesty international über die Regelungen des Entwurfs hinaus auch weitere Regelungen des Zuwanderungsgesetzes, bei denen Verbesserungsbedarf besteht, benennt. Grundsätzlich kritisiert amnesty international, dass der Gesetzentwurf in weiten Teilen die gesetzlichen Regelungen des Ausländer- und Asylrechts sehr verkompliziert und daher die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtsklarheit eines Gesetzes in vielen Bereichen nicht gewährleistet erscheint. Aufgrund des eigenen Arbeitsbereiches äußert sich amnesty international nur zu den Teilen des Gesetzes, die Flüchtlinge im Sinne der GFK oder Menschen betreffen, denen im Falle ihrer Abschiebung schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen drohen, wie Folter, erniedrigende und unmenschliche Behandlung oder eine Gefahr für Leib oder Leben. A. Die Änderung des Flüchtlingsschutzes aus § 60 Abs. 1 AufenthG amnesty international bedauert, dass die Chance nicht genutzt wurde, die GFK in Bezug auf die Flüchtlingsanerkennung im AufenthG vollständig umzusetzen. Durch die Änderung des § 3 AsylVfG wird zwar nun Art. 1 A., D und F der GFK aufgenommen und nunmehr von "Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft" statt von Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 1 gesprochen. Aber dennoch bleibt das Problem, dass systematisch falsch die Flüchtlingseigenschaft nur im Rahmen der Gewährung des Refoulement-Schutzes aus Art. 33 Abs. 1 GFK geprüft wird und nicht losgelöst davon. Auf diese Weise werden die Rechte eines Flüchtlings auf den Schutz vor Refoulement im Einzelfall verkürzt und die gesamte Rechtsposition, die ein Flüchtling durch die GFK etwa in Bezug auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte hat, geschwächt. Dies ist insbesondere von Bedeutung im Rahmen von Widerrufsverfahren, die bei Flüchtlingen durchgeführt werden, die aus Staaten kommen, in denen sich die politische Situation im Herkunftsland bedeutend verändert hat, eine Abschiebung aber nicht möglich ist. Ebenso im Rahmen der Ausschlussgründe hat auch der UNHCR immer wieder die Systemwidrigkeit der bloßen Umsetzung des Abschiebungsschutzes aus Art. 33 GFK kritisiert. Darüber hinaus möchte amnesty international wie schon in früheren Stellungnahmen kritisieren, dass sowohl die Qualifikationsrichtlinie als auch § 60 Abs. 1 AufenthG davon ausgehen, dass eine Schutzgewährung im Herkunftsland nicht nur durch staatliche Stellen erfolgen kann, sondern auch durch internationale Organisationen. Aus Sicht von amnesty international zeigen zahlreiche Beispiele der letzten Zeit, wie der UNMIK im Kosovo und der ISAF in Afghanistan, dass internationale Organisationen in Krisengebieten häufig den Menschen, die vor Verfolgung fliehen, keinen Schutz gewähren können. Die internationalen Organisationen sind auch keine Vertragsstaaten der GFK, sodass sie auch nicht an diese gebunden sind. In § 60 Abs. 1 S. 4 c) AufenthG sollte daher nach Auffassung von amnesty international der Einschub "einschließlich internationaler Organisationen" gestrichen werden. Bemerken möchte amnesty international dabei auch, dass es bei der allgemeinen Frage, welche Akteure Schutz bieten können, nicht auf die subjektive Frage ankommt, ob sie "lediglich fähig oder willens" sind, Schutz zu bieten (vgl. Begründung S. 83). Es kommt vielmehr darauf an, ob eine Person Schutz durch die Akteure tatsächlich erhalten kann. I. Änderung des § 60 Abs. 1 Satz 4 AufenthG, die interne Fluchtalternative amnesty international stellt fest, dass durch das Ausrücken des § 60 Abs. 1 Satz 4 AufenthG keine Rechtsänderung der bisherigen Rechtslage eintritt. Es wäre aber wünschenswert, dass entsprechend Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. EU Nr. L 304, S. 12) (im Folgenden: Qualifikationsrichtlinie) im Gesetzestext ausdrücklich festgestellt wird, dass die interne Fluchtalternative für den Antragsteller als solche besteht und vernünftigerweise von ihm erwartet werden kann, dass er sich in diesem Landesteil aufhält. Diese Formulierung betont, dass auf die interne Fluchtalternative nur verwiesen werden kann, wenn die konkreten Umstände des einzelnen Schutzsuchenden ergeben, dass er in einem anderen Landesteil leben kann. Dies verbietet eine durch die Rechtsprechung geprägte generalisierende Betrachtungsweise, was durch den Wortlaut des Gesetzestextes des 2. Änderungsgesetzes sichergestellt werden müsste. amnesty international begrüßt, dass in der Erläuterung zur internen Fluchtalternative (S. 84 der Begründung) ausdrücklich der für die Praxis relevante Fall beschrieben wird, dass ein Flüchtling nur dann auf die interne Fluchtalternative verwiesen werden kann, wenn er am Zufluchtsort eine ausreichende Lebensgrundlage vorfindet, also ein Existenzminimum gewährleistet ist – selbst dann, wenn die Lebensverhältnisse gleichermaßen im Staat schlecht sind. Bedauerlich ist aber, dass von der Möglichkeit des Art. 8 Abs. 3 der Qualifikationsrichtlinie Gebrauch gemacht wurde und die Begründung des Gesetzes davon ausgeht, dass auch dann eine interne Schutzalternative angenommen werden kann, wenn eine Rückkehr in das Herkunftsland aus tatsächlichen Umständen nicht möglich ist. amnesty international schließt sich der Auffassung des UNHCR an, der davon ausgeht, dass in diesen Fällen eine Annahme einer internen Fluchtalternative nicht mit Art. 1 der GFK vereinbar ist. Ist für eine Person eine interne Fluchtalternative nicht sicher und nicht auf legalem Weg erreichbar, wird ihr durch den Verweis auf die interne Fluchtalternative schlicht internationaler Schutz verweigert. II. Schaffung eines neuen § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG, ergänzende Geltung der Qualifikationsrichtlinie amnesty international kritisiert, dass der Gesetzentwurf in § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG festlegt, dass die Mindestnormen der Qualifikationsrichtlinie "ergänzend anzuwenden" sind. Eine solche Formulierung entspricht nicht den Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht, die bestimmt und klar sein muss, sodass der durch die Richtlinie Begünstigte sich auf seine Rechte auch tatsächlich berufen kann. Die Formulierung, die Normen der Qualifikationsrichtlinien sollten "ergänzend" angewendet werden, vermittelt den Eindruck, als seien sie lediglich bei der Auslegung des nationalen Rechtes anzuwenden, begründeten aber keine unmittelbare Rechtsposition für die Begünstigten und seien nicht unbedingt verbindlich. Entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vermitteln Richtlinien jedoch unmittelbare Ansprüche an einen Einzelnen, wenn bestimmte Normen als individuelle Ansprüche geregelt sind und die Richtlinie nicht ausreichend in nationales Recht umgesetzt ist. Sie sind für den Gesetzgeber verbindlich und nicht lediglich Auslegungsregeln. Zu einer mangelhaften Umsetzung der Richtlinie und damit zu Schutzlücken könnte die Formulierung des § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG zum Beispiel dann führen, wenn es um den Schutz von Personen geht, die aufgrund ihrer Religionszugehörigkeit verfolgt sind. In Fragen der Verfolgung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Religion bestehen nach Auffassung von amnesty international Unterschiede zwischen der bestehenden deutschen Rechtsprechung und der Qualifikationsrichtlinie (Art. 10 Abs. 1 b). Die Richtlinie geht ausdrücklich davon aus, dass die Religionszugehörigkeit betroffen sein kann, wenn sie "im privaten oder öffentlichen Bereich" ausgeübt wird. Damit umfasst der Begriff auch die Ausübung der Religion in der Öffentlichkeit. Die ständige Rechtsprechung geht bisher davon aus, dass eine Verfolgung nach Art. 16 a GG nur dann vorliegt, wenn das sog. "forum internum" betroffen ist, d. h. wenn in Gemeinschaft mit anderen Gläubigen aufgrund von Verboten eine Religionsausübung selbst im häuslichen Bereich nicht mehr möglich ist. Ein Gericht könnte sich nun bei der Bewertung der Verfolgung aufgrund der Religionszugehörigkeit darauf berufen, die Richtlinien seien ja nur als Auslegungshilfe vorgesehen und könnten keine Änderung der obergerichtlichen Rechtsprechung bedeuten. Die Begründung des Gesetzentwurfs zum eingefügten § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG (S. 82 der Begründung) bestärkt diese Befürchtung zusätzlich, weil festgestellt wird, dass die Qualifikationsrichtlinie in ihren Auslegungsbestimmungen überwiegend der bestehenden Rechtslage entspreche. amnesty international ist der Auffassung, dass es für die vollständige Umsetzung der Qualifikationsrichtlinie - insbesondere im Zusammenhang mit dem Schutz vor Verfolgung aufgrund der Religion - grundsätzlich notwendig wäre, ausdrücklich die Ausformulierung der Begriffsbestimmung von Religion aus der Qualifikationsrichtlinie im Gesetzestext zu übernehmen. Mindestens fordert amnesty international aber, dass die Formulierung des Verweises "ergänzend anzuwenden" in § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG durch die Formulierung "gelten" ersetzt wird, um sicherzustellen, dass die Auslegungsbestimmungen von der Rechtsprechung bei der Auslegung des § 60 Abs. 1 AufenthG als verbindlich angesehen werden. Außerdem müsste die Begründung des Gesetzes deutlich machen, dass in Teilen die Qualifikationsrichtlinie, insbesondere bei der Verfolgung aufgrund der Religionszugehörigkeit, über die bestehende Rechtslage hinausgeht. Gleichzeitig müsste mit einer Ergänzung des § 60 Abs. 1 Satz 5 AufenthG, "... soweit sie nicht über Mindestnormen hinausgehen", nicht nur in der Begründung, sondern auch durch den Wortlaut der Regelung sichergestellt werden, dass, soweit die Regelung des § 60 Abs. 1 AufenthG über die Mindestnormen der Qualifikationsrichtlinie hinausgeht, diese auch bestehen bleibt. B. Änderungen im menschenrechtlichen Abschiebungsschutz I. Änderung des § 60 Abs. 2 AufenthG amnesty international begrüßt die Präzisierung des § 60 Abs. 2 AufenthG, der durch die Änderung nunmehr auch dann einer Person einen Abschiebungsschutz gewähren soll, wenn ihr eine "unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung" droht. Die Erweiterung des Abschiebungsschutzes steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 15 b) der Qualifikationsrichtlinie. II. Änderung des § 60 Abs. 3 AufenthG amnesty international begrüßt die Klarstellung in Abs. 3 des § 60 AufenthG, die auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte entspricht, wonach Abschiebungsschutz gewährt wird, wenn die Verhängung und nicht nur die Vollstreckung der Todesstrafe droht. III. Änderung des § 60 Abs. 7 AufenthG Schwerpunkt der Kritik von amnesty international an dem Gesetzesentwurf ist die Neufassung des § 60 Abs. 7 AufenthG. Diese Regelung regelt den Schutz vor Abschiebung, wenn eine Gefahr für Leib und Leben droht. Außerdem soll sie die Regelung des Art. 15 c) der Qualifikationsrichtlinie umsetzen, der Menschen Schutz gewährt, wenn sie vor willkürlicher Gewalt in einem bewaffneten Konflikt fliehen. Bisher läuft in Deutschland dieser Schutz leer, da die Rechtsprechung in Fällen, in denen die Gewalt der Allgemeinheit der Bevölkerung im Herkunftsland – etwa in einem Bürgerkrieg – droht, einen allgemeinen Abschiebungsstopp fordert, der in der Praxis nicht zustande kommt. Durch den Gesetzentwurf wird diese Schutzlücke nicht aufgehoben (die sog. "Sperrwirkung"). Die Regelung widerspricht damit den europarechtlichen Vorgaben. Im Einzelnen: Zunächst fordert amnesty international wie schon in früheren Stellungnahmen, dass § 60 Abs. 7 S. 1 AufenthG insofern verändert wird, als er als zwingende Vorschrift formuliert wird. In Satz 1 müsste daher nicht mehr stehen, dass im Falle einer konkreten Gefahr für Leib und Leben einer Person die Abschiebung ausgesetzt werden "soll", sondern dass diese auszusetzen "ist". Entsprechend der Erklärung der Bundesregierung vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in dem Fall "T.I. gegen Vereinigtes Königreich" muss die Regelung als zwingende Regelung ausgestaltet werden, damit niemand in eine Gefahr für Leib und Leben abgeschoben werden kann. Von diesem Schutz vor Abschiebung sollte es auch aufgrund von Art. 2 GG keine Ausnahme geben. Darüber hinaus ist § 60 Abs. 7 S. 2 und S. 3 AufenthG mit der Qualifikationsrichtlinie nicht vereinbar. Zum einen wird der Ausdruck der "willkürlichen Gewalt" aus Art. 15 c) der Qualifikationsrichtlinie weggelassen, was die unberechenbare Natur der Gewalt in einem bewaffneten Konflikt verschleiert. Darüber hinaus wird durch Formulierung von § 60 Abs. 7 S. 3 AufenthG vorgesehen, dass bei Gefahren, die der Bevölkerung allgemein droht, ein Zugang zu individuellem Schutz ausgeschlossen wird. Es wird in dem Gesetz auf einen Abschiebungsstopp verwiesen, der durch Landesinnenbehörden ergehen muss. Die Gesetzesbegründung stellt dabei darauf ab, dass der Erwägungsgrund 26 der Qualifikationsrichtlinie davon spreche, dass allgemeine Gefahren "für sich genommen normalerweise" keine individuelle Gefahren begründen würden. Der Erwägungsgrund einer Richtlinie stellt aber eine bloße Auslegungshilfe für die Normen der Richtlinie dar. Der Wortlaut des Art. 15 c) und sein Schutzgedanke, nämlich einzelne Menschen gerade vor willkürlicher Gewalt, die auch Viele betreffen kann, ist aber so eindeutig, dass er durch eine bloße Auslegungsregel wie Art. 15 c) der Qualifikationsrichtlinie nicht in sein Gegenteil verkehrt werden kann. Darüber hinaus ist ein Verweis auf einen Abschiebungsstopp ohnehin nicht sachgerecht: Art. 24 Abs. 2 der Qualifikationsrichtlinie fordert die Erteilung eines Aufenthaltstitels mit einjähriger Geltung für subsidiär Geschützte. Nach Verhängung eines Abschiebungsstopps erhält der Betroffene hingegen nur eine Duldung. Dies wird den Voraussetzungen der Qualifikationsrichtlinie nicht gerecht. amnesty international fordert daher, dass § 60 Abs. 7 S. 3 des Gesetzentwurfs gestrichen wird. IV. Einfügung des § 60 Abs. 11 AufenthG Aus Sicht von amnesty international muss der neu eingefügte § 60 Abs. 11 AufenthG die Geltung von Art. 5 Abs. 3 der Qualifikationsrichtlinie bei der Feststellung von Abschiebungshindernissen ausnehmen, da Art. 5 Abs. 3 der Qualifikationsrichtlinie nur Flüchtlinge erfasst und nicht subsidiär Geschützte. V. Änderung beim Familiennachzug § 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG amnesty international hält die Regelungen des Entwurfs zum Familiennachzug für nicht vereinbar mit Völkerrecht und Verfassungsrecht. Danach müssen Ausländer, die zu ihren ausländischen Ehegatten, die in Deutschland leben, nachziehen, schon vor der Einreise nach Deutschland Sprachkenntnisse nachweisen. Die Regelung wird mit der Verhinderung von Zwangsehen begründet. Als Menschenrechtsorganisation fordert auch amnesty international, dass Zwangsehen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen, verhindert werden müssen. Dies kann aber nur im Rahmen der Grenzen der Verhältnismäßigkeit erfolgen. Damit muss eine Maßnahme geeignet sein, dem angestrebten Zweck zu dienen. Art. 6 GG fordert ebenfalls, dass nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Recht, eine Ehe zu leben, eingeschränkt werden kann. In diesem Fall soll es um die Verhinderung der Zwangsehe gehen. Aus Sicht von amnesty international stellt die Voraussetzung, Sprachkenntnisse schon vor der Einreise der Ehegatten erworben zu haben, kein geeignetes Mittel dar, um Zwangsehen zu verhindern. Betrachtet man nämlich die Situation der ausländischen Familienangehörigen, die etwa in ländlichen Gebieten leben, erscheint es abwegig davon auszugehen, dass sie Deutschkenntnisse im Herkunftsstaat erwerben könnten. Damit wird auf Dauer ein Zusammenleben der Ehegatten verhindert. Die frühzeitige Gewährung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts für Menschen, die Opfer von Zwangsverheiratung geworden sind, stellt viel eher ein geeignetes Mittel dar, um diese Form der Menschenrechtsverletzung zu verhindern. amnesty international fordert daher eine Streichung des § 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG. C. Änderungen des Asylverfahrensrechts Nach Ansicht von amnesty international werden im Entwurf deutliche Verschärfungen des Verfahrensrechts für Asylanträge eingeführt, bei denen Deutschland für die Prüfung der Verfahren aufgrund von europäischen Regelungen wie der Dublin-II-Verordnung nicht zuständig ist. amnesty international möchte darauf hinweisen, dass die Beschleunigung von Verfahren in Fällen, in denen festgestellt werden soll, ob Deutschland für die Prüfung des Antrags zuständig ist oder nicht, die Gefahr in sich birgt, dass schutzbedürftige Personen bis in ihr Herkunftsland kettenabgeschoben werden, weil ihnen in ganz Europa der Schutz mit dem Verweis auf Zuständigkeitsregeln versagt wird. amnesty international weist außerdem darauf hin, dass Deutschland sich durch völkerrechtliche Vereinbarungen über Zuständigkeitsregelungen nicht seinen Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der EMRK, nämlich eine Person nicht in die Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Verfolgung abzuschieben, entledigen kann. I. Änderung des § 18 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG – Ausweitung der Einreiseverweigerung Zu Schutzlücken aufgrund von Kettenabschiebungen kann zunächst die im Entwurf vorgesehene Neufassung von § 18 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG führen. Nach dieser Bestimmung ist in Zukunft bereits dann die Einreise nach Deutschland zu verweigern, wenn Anhaltspunkte dafür sprechen, dass aufgrund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft oder aufgrund eines völkerrechtlichen Vertrags ein anderer Staat als Deutschland für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Das Abstellen auf bloße Anhaltspunkte für die Zuständigkeit eines anderen Staats ist sehr bedenklich und öffnet Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen verschiedenen, nur möglicherweise zuständigen Staaten Tür und Tor. Nach Ansicht von amnesty international verhindert die bloße Überprüfung an der Grenze, ob eine Einreise erlaubt wird oder nicht, dass Asylbewerber ein faires Verfahren erhalten. Eine solche verkürzte Prüfung durch Grenzbehörden mit erheblich eingeschränkten Rechtsschutzmöglichkeiten kann nicht gewährleisten, dass umfassend überprüft wird, ob eine Person tatsächlich Schutz in einem anderen Staat findet und dadurch vor Menschenrechtsverletzungen sicher ist. Hinzu kommt, dass - anders als nach bislang geltender Rechtslage - einem Asylsuchenden nunmehr unter Bezugnahme auf völkerrechtliche Verträge mit beliebigen Drittstaaten die Einreise verweigert werden kann, ohne dass es wie bislang auf die Qualifikation des betreffenden Drittstaats als sicherer Drittstaat ankommen soll. Damit besteht die Gefahr, dass entgegen den Anforderungen von Art. 16 a Abs. 5 Grundgesetz im völkervertraglich zuständigen Drittstaat menschenrechtliche und asylverfahrensrechtliche Mindeststandards nicht eingehalten werden. amnesty international fordert daher eine Streichung von § 18 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG aus dem Entwurf. II. Änderung des § 27a AsylVfG – Einführung unzulässiger Asylanträge Nach Ansicht von amnesty international ist besorgniserregend, dass durch die Änderung des § 27a AsylVfG eine neue Kategorie unzulässiger Asylanträge eingeführt wird. Ein Asylantrag soll nunmehr unzulässig sein, wenn ein anderer Staat aufgrund von EG-Recht oder aufgrund eines völkerrechtlichen Vertrags für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist. Hier besteht zumindest die Möglichkeit, dass auch mit solchen Staaten völkerrechtliche Verträge geschlossen werden könnten, bei denen menschenrechtliche Standards nicht gegeben sind. Daher muss der Entwurf so formuliert werden, dass die Schaffung von neuen "Dublin-Staaten" außerhalb der EU, zum Beispiel Staaten wie Libyen, verhindert wird. Die Begründung des Entwurfs (S. 160) legt zwar nahe, dass die neue Vorschrift sich nur auf die derzeitigen "Dublin-Staaten" bezieht, dies müsste aber auch im Wortlaut des Gesetzes erkennbar werden. Nur so wird ein faires Asylverfahren für jeden Schutzsuchenden gewährleistet und sichergestellt, dass Deutschland seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen aus der EMRK und der GFK nachkommt, nämlich Menschen nicht in einen Staat abzuschieben, in denen ihnen menschenrechtswidrige Behandlung oder refoulement droht. III. Änderung des § 28 Abs. 2 AsylVfG ? subjektive Nachfluchtgründe amnesty international begrüßt die Verbesserung des § 28 Abs. 2 AsylVfG durch den Entwurf, da nunmehr die Betätigung einer bereits im Heimatland bestehenden Überzeugung nicht mehr nur für den Asylstatus (§ 28 Abs. 1 AsylVfG) als subjektiver Nachfluchtgrund berücksichtigt wird, sondern auch für den Flüchtlingsstatus, soweit sie auf einem Verhalten des Ausländers beruht, das Ausdruck und Fortsetzung einer bereits im Herkunftsland bestehenden Überzeugung darstellt. Diese neue Formulierung geht auf Art. 5 Abs. 3 der Qualifikationsrichtlinie zurück. Da die Genfer Flüchtlingskonvention nicht danach unterscheidet, wann und wo Verfolgungsgründe entstanden sind, lehnt amnesty international grundsätzlich die Verwehrung der Möglichkeit ab, subjektive Nachfluchtgründe im Folgeverfahren geltend zu machen, wie dies in § 28 Abs. 2 S 2 AsylVfG vorgesehen ist. Die Regelung entspricht zwar Art. 5 Abs. 3 der Qualifikationsrichtlinie, allerdings fehlt in § 28 Abs. 2 S. 2 AsylVfG des Entwurfs die Klausel "unbeschadet der Genfer Flüchtlingskonvention", die in Art. 5 Abs. 3 Qualifikationsrichtlinie enthalten ist. Dies dürfte durchaus praxisrelevante Auswirkungen haben und stellt nach Ansicht von amnesty international daher eine mangelhafte Umsetzung der Qualifikationsrichtlinie dar. IV. Änderung des § 29a Abs. 2 AsylVfG – sichere Herkunftsstaaten amnesty international hat schon in der Vergangenheit das Prinzip der "sicheren Herkunftsstaaten" kritisiert. Nach Auffassung von amnesty international kann es keine Staaten geben, in denen für jeden Einzelnen sichergestellt ist, dass es keine Verfolgung gibt. Es ist daher bedauerlich, dass nach § 29a Abs. 2 AsylVfG in der Fassung des Entwurfs das Prinzip ausgeweitet wird und nun alle EU-Staaten als sichere Herkunftsstaaten gelten sollen. amnesty international kritisiert diese Regelung unter Bezugnahme auf die doch sehr unterschiedlichen Menschenrechtsstandards in den EU-Staaten: Es ist nicht einzusehen, warum etwa Roma aus der Slowakei, die vor dem EG-Beitritt der Slowakei, d.h. bis 2004, noch vereinzelt Flüchtlingsschutz erhalten haben, nun nicht mehr gefährdet sein sollen. Das in der Begründung des Entwurfs (S. 160) als Grundlage für diese Neuregelung angeführte Protokoll zum EG-Vertrag über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union von 1997 enthält außerdem - anders als in der Begründung des Entwurfs dargestellt - kein umfassendes Verbot der Asylgewährung an Staatsangehörige der EG-Staaten, sondern vielmehr eine differenzierte Regelung, der der neue § 29a Abs. 2 AsylVfG nicht Rechnung trägt. amnesty international plädiert daher dafür, diese Bestimmung des Entwurfs zu streichen. V. Änderung des § 34a AsylVfG – Rechtsschutz in Dublin-Verfahren amnesty international kritisiert darüber hinaus, dass nach § 34a AsylVfG des Entwurfs in Zukunft in Verfahren nach der Dublin-II-Verordnung bei negativem Verfahrensausgang immer eine Abschiebungsanordnung erlassen werden soll. Die Folge wäre, dass Eilrechtsschutz in Dublin-Verfahren immer ausgeschlossen ist und damit Überstellungen von Asylsuchenden in andere Dublin-Staaten faktisch nicht mehr gerichtlich überprüft werden könnten, was amnesty international ablehnt. Die Begründung zum Entwurf (S. 163) führt dazu aus, dass ohnehin alle Dublin-Staaten sichere Drittstaaten seien und die Änderung nur die bisherige Praxis fortführe. Dies ist nicht zutreffend, weil in der bisherigen Praxis in Dublin-Verfahren gerade nicht stets eine Abschiebungsanordnung erlassen wurde, sondern nur dann, wenn der Asylbewerber aus dem für ihn zuständigen Dublin-Staat eingereist war. Nach der Dublin-II-Verordnung ist es zudem nicht zwingend, dass einstweiliger Rechtsschutz gegen Entscheidungen in Dublin-Verfahren stets ausgeschlossen ist. Vielmehr lässt die Verordnung hier unterschiedliche Regelungen zu (vgl. Art. 19 Abs. 2, Art. 20 Abs. 1 e) VO) und sieht ausdrücklich auch die Möglichkeit vor, dass Asylbewerber freiwillig in den für sie zuständigen Dublin-Staat ausreisen (Art. 19 Abs. 2, Art. 20 Abs. 1 e) VO). Eine solche freiwillige Ausreise wäre nach der Neufassung von § 34a AsylVfG ebenfalls unmöglich, weil stets eine Abschiebungsanordnung erlassen würde. Schon aus diesem Grund wäre die beabsichtigte Neuregelung europarechtswidrig. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (T.I. gegen Vereinigtes Königreich) macht außerdem deutlich, dass bei einer drohenden Verletzung der in der EMRK gewährten Rechte tatsächlich effektiver Rechtsschutz verfügbar sein muss und dass der faktisch vollständige Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen in DublinVerfahren effektiven Rechtsschutz nicht mehr gewährleistet. In Anlehnung an diese Rechtsprechung hat etwa der österreichische Verfassungsgerichtshof im Herbst 2004 eine dem § 34 a Abs. 2 AsylVfG entsprechende Regelung des österreichischen Rechts für mit der EMRK unvereinbar erklärt und aufgehoben, eine der Sache nach ähnliche Rechtsprechung existiert auch im Vereinigten Königreich. In Anbetracht der nach wie vor vorhandenen Mängel im Asyl- und Asylverfahrensrecht verschiedener EU-Staaten ist ohne die Möglichkeit des Eilrechtsschutzes in Dublin-Verfahren die reale Gefahr von Kettenabschiebungen gegeben. Das macht es nach der Ansicht von amnesty international notwendig, die beabsichtigte Neufassung von § 34a AsylVfG zu unterlassen. D. Unvollständige Umsetzung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen Die Begründung zum Entwurf eines 2. Änderungsgesetzes führt aus, dass bereits das geltende deutsche Recht die Anforderungen der Aufnahmerichtlinie weitgehend erfülle und daher Anpassungen nur noch in zwei Punkten erforderlich seien, nämlich bei der Unterrichtung von Asylbewerbern über ihre Rechte und Pflichten sowie bei der Verpflichtung des Aufnahmestaats, Asylbewerbern eine Bescheinigung über ihren Aufenthaltsstatus auszustellen. Zunächst möchte amnesty international darauf hinweisen, dass es einer Umsetzung von Art. 5 der Richtlinie über Aufnahmebedingungen bedarf, wonach den Asylbewerbern mitgeteilt werden muss, an welche Organisationen und Personen sie sich wenden können. Nur so kann sichergestellt werden, dass Flüchtlinge und Asylbewerber ihre Rechte umfassend wahrnehmen können. Entgegen der Annahme des Entwurfs, es gebe kaum mehr Umsetzungsbedarf, trifft es aber nach Ansicht von amnesty international nicht zu, dass mit den beiden Änderungen die Bestimmungen der Aufnahmerichtlinie vollständig umgesetzt sind. Vielmehr steht nach wie vor eine Umsetzung der Art. 17-20 der Richtlinie aus, die besonders bedürftigen Personen besondere Rechte zusprechen. Darunter fällt der explizite Zugang zu Rehabilitationsmaßnahmen und psychologischer Betreuung für Minderjährige (Art. 18 Abs. 2 der Aufnahmerichtlinie). Außerdem bestimmt die Richtlinie, dass für Opfer von Folter und Gewalt eine jeweils erforderliche Behandlung gewährleistet werden muss (Art. 20 der Aufnahmerichtlinie). Im Asylbewerberleistungsgesetz war eine entsprechende Bestimmung bislang nur für solche Personen vorgesehen, die als Bürgerkriegsflüchtlinge durch Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vorübergehenden Schutz in Deutschland erhalten haben (§ 6 Abs. 2 AsylbLG). Der Gesetzentwurf gewährt nun weder besondere Leistungen für Opfer von Menschenhandel noch für Asylbewerber, obwohl dies nach der Opferschutzsrichtlinie und der Aufnahmerichtlinie gefordert ist. Insoweit muss der Entwurf für ein 2. Änderungsgesetz nach Ansicht von amnesty international ergänzt werden. E. Änderung der Aufenthaltstitel amnesty international begrüßt die Regelung des § 23 Abs. 2 des Entwurfs, in der die Möglichkeit geschaffen wird, für bestimmte Gruppen von Ausländern Aufnahmezusagen zu geben. amnesty international begrüßt das Konzept von "resettlement", der Neuansiedlung von Flüchtlingen, insbesondere zur Erleichterung für den Fluchtweg oder Einreiseweg der Flüchtlinge, wenn es neben dem individuellen Grundrecht auf Asyl oder dem individuellen Flüchtlingsschutz besteht. I. Änderung des § 25 Abs. 3 S. 1 AufenthG amnesty international ist der Auffassung, dass entsprechend Art. 24 Abs. 2 der Qualifikationsrichtlinie § 25 Abs. 3 S. 1 AufenthG zu einer zwingenden Regelung umformuliert werden muss. Dies ergibt sich daraus, dass in Art. 24 Abs. 1 und 2 der Qualifikationsrichtlinie davon ausgegangen wird, dass sowohl Personen, die als Flüchtlinge anerkannt wurden als auch Personen, die subsidiären Schutz erhalten, ein Aufenthaltstitel zu erteilen ist. Das AufenthG sieht eine zwingende Regelung für Flüchtlinge, aber nicht für subsidiär Geschützte vor. amnesty international fordert daher, dass § 25 Abs. 3 so formuliert wird, dass Personen, denen ein Abschiebungsschutz aufgrund von menschenrechtlichen Abschiebungshindernissen aus § 60 Abs. 2, 3, 5 oder 7 AufenthG gewährt werden muss, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen ist. II. Änderung des § 25 Abs. 3 S. 2 AufenthG amnesty international ist der Auffassung, dass § 24 Abs. 3 S 2 AufenthG insoweit verändert werden muss, als er feststellt, dass nur dann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann, wenn der Antragsteller nicht in ein anderen Staat ausreisen kann und keine Mitwirkungspflicht verletzt hat. Nach Auffassung von amnesty international kommt es für die Erteilung eines Aufenthaltstitels bei subsidiär Geschützten nur darauf an, ob ihnen ein Abschiebungsschutz aufgrund der in der Qualifikationsrichtlinie genannten Fälle gewährt werden muss. Das Merkmal der Unmöglichkeit der Ausreise entspricht nicht der Qualifikationsrichtlinie. Darüber hinaus wird auch nicht verlangt, dass der Antragsteller Mitwirkungspflichten erfüllt. Subsidiär Geschützte können nicht abgeschoben werden, weil menschenrechtliche Gründe eine Abschiebung ins Herkunftsland verbieten. Sie sollten daher ohne weitere Einschränkungen einen Aufenthaltstitel erhalten. Darüber hinaus kritisiert amnesty international entsprechend der Kritik, die die Organisation schon bei der Verabschiedung der Qualifikationsrichtlinie vorgetragen hat, dass subsidiär Geschützte keinen Aufenthaltstitel erhalten können, wenn für sie die Ausschlusskriterien gelten, die auch für den Flüchtlingsschutz gelten. Es lässt sich schwer begründen, dass Menschen, die aufgrund von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen wie Folter nicht in ihr Herkunftsland abgeschoben werden können, selbst wenn sie eine schwere Straftat begangen haben, auf Dauer von einem legalen Status nach § 25 Abs. 3 S. 2 AufenthG ausgeschlossen werden sollen. Auf diese Weise wird die Praxis der "Kettenduldungen" bei bestimmten Personengruppen weiter fortgeführt. III. Änderung des § 25 Abs. 4a AufenthG Opfer von Menschenhandel amnesty international begrüßt, dass durch den Entwurf in § 25 Abs. 4a AufenthG die Möglichkeit geschaffen werden soll, im Sinne der Opferschutzrichtlinie einer Person, die Opfer von Menschenhandel geworden ist, einen Aufenthalt zu gewähren, wenn sie im Strafverfahren gegen die Täter aussagen soll. Anders als die Begründung (S. 44-45) dies nahe legt, geht amnesty international davon aus, dass auch über § 25 Abs. 4 i.V.m. § 5 Abs. 2 S. 2 AufenthG einer Person in Fällen, in denen eine Person illegal eingereist ist, ein Aufenthaltstitel erteilt werden kann. amnesty international geht aber davon aus, dass trotz der Möglichkeit, über § 25 Abs. 4 AufenthG einen Aufenthaltstitel zu erteilen, es sinnvoll ist, für Opfer von Menschenhandel eine weitere, speziellere Regelung in Umsetzung der Opferschutzrichtlinie zu verabschieden. Nach Ansicht von amnesty international darf eine Person, die Opfer von Menschenhandel ist, nicht völlig für die erfolgreiche Durchführung eines Strafverfahrens instrumentalisiert werden. Aus diesem Grund sollte der Entwurf für § 52 Abs. 5 AufenthG, der die Widerrufsvoraussetzungen des Aufenthaltstitels regelt, als "kann" Regelung formuliert werden, so dass die zuständige Behörde einen größeren Entscheidungsspielraum hat. amnesty international ist weiter der Auffassung, dass der Aufenthalt nicht nur für sechs Monate, wie dies der Entwurf vorschlägt, erteilt werden sollte. Opfern von Menschenhandel, die sich dazu durchringen, gegen ihre Peiniger auszusagen, muss eine längerfristige Perspektive gegeben werden. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass sie sich in vielen Fällen im Herkunftsland mit ihren Aussagen gefährden. Artikel 13 Abs. 2 der Opferschutzrichtlinie sieht eine solche Möglichkeit vor. IV. Härtefallregelung amnesty international kritisiert, dass der Entwurf keine Regelung enthält, die Art. 15 Abs. 4 des Zuwanderungsgesetzes aufheben soll, der beinhaltet, dass die Härtefallregelung am 31. Dezember 2009 außer Kraft gesetzt wird. Nach Ansicht von amnesty international muss die Härtefallregelung auch noch nach diesem Zeitpunkt im AufenthG enthalten sein, da es auch weiterhin Fälle geben wird, bei denen es zur Verhinderung einer besonderen Härte ein Korrektiv durch die Überprüfung bei einer Härtefallkommission geben muss. V. Bleiberechtsregelung aus § 104a AufenthG amnesty international begrüßt, dass der Gesetzentwurf eine Bleiberechtsregelung für langjährig Geduldete in Deutschland in § 104a AufenthG enthält. amnesty international geht davon aus, dass unter den Menschen, die seit vielen Jahren mit Duldungen in Deutschland leben, Personen sind, die eigentlich aufgrund der Situation in ihrem Herkunftsland schutzbedürftig sind, diesen Schutz aber – etwa aufgrund von verfrühten Widerrufsverfahren ihres Asylstatus – in Deutschland nicht mehr haben. Gemeinsam mit anderen Nichtregierungsorganisationen hat amnesty international daher in der Vergangenheit immer wieder gefordert, dass langjährig Geduldeten ein Aufenthaltstatus gewährt werden muss. amnesty international ist der Auffassung, dass die nun gefundene Regelung zwar eine Verbesserung für einige Personen bedeuten wird, dennoch werden viele der Geduldeten nicht in der Lage sein, bis 2009 ihren Lebensunterhalt selber zu verdienen. Damit wird die Aufenthaltserlaubnis dann nicht verlängert werden und sich dann das Problem der fortdauernden Kettenduldungen wieder ergeben wird. Darüber hinaus wird die Voraussetzung, dass Mitwirkungspflichten nicht verletzt sein dürfen, von Ausländerbehörden häufig zu extensiv ausgelegt werden – etwa wenn es um die Passbeschaffung geht. amnesty international möchte darüber hinaus ausdrücklich kritisieren, dass einzelne Bundesländer ganze Gruppen von Staatsangehörigen von der Bleiberechtsregelung aufgrund von Sicherheitsbedenken ausnehmen können. Aus Sicht von amnesty international bedeutet diese Regelung, dass Menschen unter Pauschalverdacht gestellt werden und stellt eine unzulässige Diskriminierung einer Bevölkerungsgruppe gegenüber anderen dar. Daher sollte die Bleiberechtsregelung im Bezug auf die genannten Regelungspunkte unbedingt nachgebessert werden. F. Erweiterung der Haftgründe amnesty international hat schon im Rahmen der Entstehung des Zuwanderungsgesetzes betont, dass die Regelungen zur Abschiebungshaft überprüft werden müssen, da die Inhaftierungen und die Dauer der Haft in vielen Fällen unverhältnismäßig sind. Es ist nun besorgniserregend, dass der Gesetzentwurf Haftgründe ausweitet. I. Änderung des § 14 Abs. 3 S.3 AsylVfG amnesty international fordert, das nach der Stellung eines Asylantrags in Abschiebungshaft die Haftdauer nicht über vier Wochen hinaus gehen darf, wie dies im Entwurf des § 14 Abs. 3 S.3 AsylVfG auch für unzulässige Asylanträge vorgesehen ist. Kann eine Abschiebung innerhalb von vier Wochen nicht durchgeführt werden, sollte um eine überlange Haftdauer zu verhindern, der Antragsteller aus der Haft entlassen werden. II. Änderung des § 15 Abs. 5 AufenthG Nach § 15 Abs. 5 AufenthG des Gesetzentwurf sollen in Zukunft Asylsuchende inhaftiert werden, wenn eine Zurückweisungsentscheidung nicht sofort vollzogen werden kann. Daher könnten während der Durchführung des Auf- oder Wiederaufnahmeverfahrens im Rahmen des Dublin-Verfahrens der Asylsuchende durchgehend inhaftiert bleiben. Aus Sicht von amnesty international ist die Gefahr des Untertauchens durch einen Asylsuchenden nicht immer gegeben, so dass eine Inhaftierung über die bisherige Rechtslage in § 62 AufenthG hinausgehen würde. Darüber hinaus könnte ein Verstoß gegen Art. 5 (1) lit. f EMRK vorliegen. Zu diesem Ergebnis ist jüngst der österreichische Verwaltungsgerichtshof beim Verfassungsgerichtshof bei einer ähnlichen Regelung gekommen. Eine Inhaftierung sei danach nur zulässig, wenn es sich um ein "schwebendes Ausweisungsverfahren" handeln würde. Dies sei aber nicht der Fall, wenn wie bei der österreichischen Regelung die Fremdenpolizeibehörde nur "annehme", dass der Antrag von den Asylbehörden mangels Zuständigkeit Österreichs zurückgewiesen werde. amnesty international empfiehlt daher § 15 Abs. 5 AufenthG zu streichen. III. § 62 AufenthG vorläufige Festnahme durch die Ausländerbehörde amnesty international fordert eine Streichung des Entwurfes eines § 62 Abs. 4 AufenthG. Nach Auffassung von amnesty international sollten die Ausländerbehörden keine Festnahmerechte erhalten. amnesty international ist der Auffassung, dass Festnahmen nur durch die Polizei oder durch den Bundesgrenzschutz erfolgen dürfen, da nur diese dazu ausgebildet werden. Kann regelmäßig jeder Ordnungsbeamte der Ausländerbehörde eine Person, die etwa zur Verlängerung der Duldung in der Behörde vorspricht, verhaften, besteht die Gefahr, dass die Freiheitsentziehung nicht rechtmäßig, das heißt unter Beachtung der engen Grenzen von Art. 104 Abs. 1 GG, erfolgt. Diese Gefahr wird dadurch verstärkt, dass eine richterliche Anordnung für die Inhaftierung erst nachträglich eingeholt werden muss. Nach Art. 104 Abs. 2 GG hat grundsätzlich ein Richter über die Zulässigkeit der Freiheitsentziehung zu entscheiden. Nur im Ausnahmefall kann eine Person vorläufig festgenommen werden und gemäß Art. 104 Abs. 3 GG nachträglich einem Richter vorgeführt werden, der über die Fortdauer der Inhaftierung entscheiden kann. Durch die Regelung des Entwurfs wird der Ausnahmefall zur Regel erhoben. Eine Festnahme ohne vorherige richterliche Entscheidung darf nur dann erfolgen, wenn ansonsten der verfassungsrechtlich zulässige Zweck für die Freiheitsentziehung nicht erreichbar wäre. Aus Sicht von amnesty international ist nicht ersichtlich, warum eine Person, die bei der Ausländerbehörde gerade vorstellig wird, sich der Abschiebung entziehen sollte, so dass eine Inhaftierung verhältnismäßig wäre. amnesty international befürchtet durch die Enführung dieser Regelung eine völkerrechtswidrige Einschränkung der Freiheitsrechte von Ausländern. G. Widerrufsverfahren amnesty international stellt fest, dass die Formulierung von § 73 Abs. 1 AsylVfG der Widerrufsmöglichkeit des Artikel 1 C (5) GFK entspricht. amnesty international ist aber der Auffassung, das insbesondere die Praxis des Bundesamtes, den Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 1 AufenthG zu widerrufen, wenn eine Rückkehr in das Herkunftsland wie im Fall von irakischen Flüchtlingen aus Sicherheitsgründen nicht möglich ist, nicht mit den völkerrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Diese setzen voraus, dass die Betroffenen tatsächlich auch wirksamen Schutz durch die Behörden ihres Heimatlandes erhalten können. Nur so ist den Flüchtlingen eine Rückkehr in Würde und Sicherheit möglich. amnesty international fordert daher, dass dieser Auslegungsgrundsatz des Art. 1 C (5) GFK in § 73 Abs. 1a AsylVfG aufgenommen wird, um so Rechtsklarheit zu gewährleisten.
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